Чиновники не поделили дивиденды пенсионной реформы

Москва. 16 октября. FINMARKET.RU - В четверг правительство снова вернется к пенсионной реформе: премьеру предстоит помирить ведомства социального блока и Минфин.

Ключевым вопросом станут разногласия между социальным блоком правительства и Минфином с Минэкономразвития в отношении трансфертной модели, рассказал "Финмаркету" чиновник одного из федеральных ведомств, участвующих в дискуссии по пенсионной реформе. Спор идет о том, кто и по каким методикам будет рассчитывать один из ключевых федеральных трансфертов в бюджет Пенсионного фонда (ПФР) – на обеспечение сбалансированности.

Как его балансируют

Сегодня федеральный бюджет выделяет бюджету Пенсионного фонда четыре трансферта:

На валоризацию, то есть переоценку в 2009 году в сторону повышения пенсионных прав, приобретенных в советское время;

На компенсацию нестраховых периодов, в которые за граждан не платились страховые взносы, но эти периоды учитываются в страховом стаже (служба в армии по призыву, воспитание матерями детей после их рождения, периоды жизни жен дипломатов за границей и т.д.);

На компенсацию выпадающих доходов в связи с пониженными тарифами (с 2012 года ставки страховых взносов в ПФР под давлением работодателей снизили с 26% до 22%; компенсацию разницы до завершения пенсионной реформы взял на себя федеральный бюджет; сейчас решено, что ставки страховых взносов повышаться не будут; есть еще временные льготы по размеру страховых взносов для работников IT-отрасли, производственного и высокотехнологичного малого бизнеса, "Сколково" и других сфер деятельности);

На сбалансированность бюджета ПФР: это разница между необходимым объемом средств на выплаты пенсий и суммой собираемых страховых взносов вместе с суммой трех первых трансфертов.

"Раскрыть трансферт"

Минтруд и социальный блок в лице вице-премьера Ольги Голодец предлагает другую трансфертную модель: раскрыть трансферт на сбалансированность, разбив его на конечный перечень целевых, четко поименованных трансфертов.

Должны быть утверждены прозрачные методики расчета их размеров, позволяющие всем заинтересованным ведомствам – Минфину, Минтруда, ПФР – контролировать друг друга.

Чиновники социального блока, по данным "Финмаркета" предлагают выделить следующие отдельные трансферты:

На компенсацию разницы во взносах в солидарную систему тех, у кого нет накопительной части пенсии и у кого она есть (для работников до 1967 года рождения и для тех, кто родился в 1967 году и позже);

На выплату досрочно назначенных пенсий до достижения их получателями общеустановленного пенсионного возраста (дополнительные взносы за досрочников делаются только с этого года, будут постепенно повышаться в ближайшие два года, но все равно не смогут компенсировать в полном объеме затрат ПФР на выплату ранних пенсий);

На выплату повышенных пенсий отдельным категориям гражданам, достигшим 80-летия, имеющим стаж работы на крайнем севере, инвалиды первой группы и многие другие.

По новой пенсионной формуле работникам за время трудовой деятельности каждый год будут начисляться баллы в зависимости от вклада работодателя за работника в солидарную пенсионную систему. В итоге получатель на протяжении всего трудового стажа со средней по стране зарплатой в идеале сможет рассчитывать на получение в старости средней по стране пенсии.

Вклад с зарплаты выше средней гарантирует более высокую пенсию; низкооплачиваемые работники получат пенсию в соответствующем размере меньше, чем высокооплачиваемые. Так исполняется наказ избирателей и президента Владимира Путина повысить значимость стажа и заработка при определении размера пенсии.

Государство должно компенсировать все предоставленные льготы, связанные с пониженным размером страховых взносов. Размер этого трансферта также будет учитываться при определении цены балла. Естественно, бюджету следует профинансировать предоставление застрахованным дополнительных пенсионных прав.

Минфин против

Минфин возражает против детализации трансферта на сбалансированность бюджета ПФР. Дело в том, что расчеты показывают: полное финансирование предоставленных льгот не сильно, но все-таки увеличит объем трансферта из федерального бюджета. Это означает, что сейчас в реальности часть льгот некоторым категориям пенсионеров финансируется за счет взносов других категорий работников.

В ходе более ранних обсуждений в правительстве предложение Минтруда о детализации трансферта на сбалансированность принципиально было одобрено. "Но дьявол кроется в деталях", - напомнил в разговоре с "Финмаркетом" другой участник пенсионной дискуссии, не исключив возможности реванша Минфина. Другой эксперт точно уверен, что ведомство Антона Силуанова возьмет верх: "Аргумент – денег нет, действует почти безотказно. Какое повышение расходов, когда секвестр?".

Еще когда необходимость пенсионной реформы только начала обсуждаться, вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин не скрывал, что ее целью должно быть обуздание роста федерального трансферта бюджету ПФР на сбалансированность. Его размер стремительно увеличивался все последние годы, достигнув в 2013 году 1,0 трлн руб. (в 2015 году ожидалось его увеличение до 1,2 трлн руб.).

Если бы его удалось сократить, то высвободившиеся средства можно было бы направить на финансирование других федеральных программ, например, на так необходимое России дорожное строительство и другие инфраструктурные проекты.

Закрепление всего объема трансферта на сбалансированность за определенными видами льгот не позволит снизить общий размер перечислений из федерального бюджета в ПФР без пересмотра перечня или объема льгот. Более того, потребуется ежегодная индексация всех новых целевых трансфертов, как минимум на размер инфляции.

Поэтому понятна заинтересованность Минэкономразвития в сохранении единого трансферта и его постепенном сокращении. Это те средства, на получение которых ведомство Алексея Улюкаева может рассчитывать для направления их на бюджетные инвестиции и ускорение экономического роста.

Согласно проекту федерального бюджета на 2014-2016 годы трансферт на сбалансированность бюджета ПФР в 2014 году вместо заложенных в нынешний 945 млрд руб. запланирован в размере 587 млрд руб., в том числе из-за принятого решения направить в солидарную систему накопительную часть всех пенсионеров до завершения реформирования негосударственных пенсионных фондов, а также из-за того, что у "молчунов" теперь все страховые взносы пойдут в солидарную систему.

Примечательно, что изъятие накопительной части предполагается только в 2014 году, но трансферт на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР в 2015 году теперь ожидается в размере 615 млрд руб., то есть вдвое меньше, чем заложено в действующем бюджете на 2013-2015 годы.

Татьяна Омельчук, эксперт Центра стратегических разработок (ЦСР)

"В сегодняшней формуле механизм балансирования бюджета Пенсионного фонда за счет трансферта из федерального бюджета понятен. Есть закон об индексации – на рост доходов ПФР за счет страховых взносов в расчете на одного пенсионера. Возникающий дефицит покрывает федеральный бюджет. В новой формуле не понятно, что такое трансферт на сбалансированность. Там стоимость пенсионного коэффициента (или балла) будет определяться, исходя из суммарных доходов ПФР - взносы плюс трансферты, деленные на сумму баллов, накопленных всеми пенсионерами. Когда считать размер трансферта: до индексации или после? Возникает циклическая ссылка.

Чем больше рядов трансфертов, тем больше поводов для стычек между ведомствами. Любая непрозрачность, недоговоренность может сыграть как в плюс Минфину, так и в минус. Индексация пенсионного коэффициента станет непрозрачной, непонятной и непредсказуемой и для пенсионеров, и для экспертов.

Есть трансферт на компенсацию разницы между тарифами в 26% и 22%. А почему 26%, кто задал эту планку? Сейчас предполагается увеличить облагаемый по общей ставке потолок годового заработка с 1,6 до 2,3 средних годовых зарплат по стране. Если пенсионная система сейчас балансируется при ставке 26%, то с повышением взносооблагаемого заработка эта ставка должна снижаться. Все вокруг меняется, а размер компенсации между ставками 26% и 22% остается навсегда.

Или предлагается сделать отдельный трансферт на покрытие выпадающих доходов ПФР за счет отчисления части тарифа в накопительную систему. А почему это выпадающие доходы? Ведь предполагается, что человек, избравший накопительную систему, меньше получит от солидарной. Зачем тогда за него туда делать трансферт из федерального бюджета? Больше пенсионных прав у него от этого не образуется.

Сегодня индексация растет в зависимости от увеличения реальных доходов по взносам на одного пенсионера, а не по трансфертам, которые будут или не будут. Очевидно, что нынешняя система более прозрачна, ее можно просчитать. Если размер пенсии будет зависеть от бюджетных трансфертов, на возможности предоставления которых влияет состояние экономики, то предсказать будущий размер пенсии станет невозможно. Все будет делаться по договоренности ведомств или политического решения наверху.

По моим расчетам, сумма, которую заплатит будущий пенсионер за один балл в 2015 году, окажется в 2021 году, когда этот балл конвертируют по стоимости пенсионного коэффициента, в реальном выражении на 11,5% меньше, чем по нынешней формуле. Стоимость пенсионного коэффициента будет расти не по зарплате, а примерно по инфляции плюс 2 п.п. Все пенсионные права, сформированные после 2015 года, будут ниже, чем права, появившиеся до этого".

Юрий Горлин, замдиректора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС при президенте РФ

"Смысл первых трех трансфертов – компенсация льгот, предоставленных государством относительно недавно, после 2004 года, либо страхователям за счет сниженного тарифа, либо застрахованным, которым компенсируются нестраховые периоды. А трансферт на сбалансированность фактически включает в себя финансирование всех старых льгот, которые существовали в пенсионной системе десятилетиями: например, досрочные пенсии, выплату фиксированной части пенсии в повышенном размере некоторым категориям пенсионеров, в частности инвалидам I группы, пенсионерам, достигшим 80 лет, и другим. Они все вместе компенсируются бюджетом через трансферт на сбалансированность.

Это непрозрачный трансферт. Есть предложение сделать его понятнее: если государство кому-то предоставило льготу, под нее должно быть финансирование. Мне такая конструкция представляется вполне логичной, ситуация станет более управляемой. Чтобы не было своеобразного перекрестного субсидирования, когда повышенные размеры пенсий одним даются за счет других категорий пенсионеров.

Показательным в этом смысле будет трансферт на накопительную пенсию. Дав возможность части работников формировать накопительную часть пенсии (6 п.п. в общей ставке страхового взноса в ПФР в 22% - "Финмаркет"), им предоставили право меньше платить в солидарную систему.

Сейчас выпадающие в связи с этим доходы пенсионной системы в неявном виде компенсируются в рамках трансфера на сбалансированность. Если будет отдельный трансферт, то станет ясно: больше работников выбирают распределительную систему, значит, этот федеральный трансферт уменьшится. То же самое будет происходить по мере сокращения числа досрочников. Зато трансферт на повышенные пенсии для 80-летних, скорее всего, будет расти по мере увеличения продолжительности жизни в стране.

Система становится прозрачной и управляемой. Чтобы не было такого, что государство предоставляет льготу, а денег на это не выделяет и льгота финансируется фактически за счет других категорий пенсионеров. Это называется перекрестным субсидированием, что приводит к непрозрачности в принятии решений и к потере в эффективности.

Это особенно важно в новой пенсионной формуле, где вес балла должен определяться, исходя не только от размера собранных страховых взносов, но и от объема трансфертов, покрывающих выпадающие доходы солидарной пенсионной системы по страховым взносам в связи с законодательно установленными льготами".

Сергей Смирнов, директор Института социальной политики и социально-экономических программ ВШЭ

"Понятно желание Минтруда сохранить трансферт. Но я в большей мере на стороне Минфина: не верю в прозрачность множества трансфертов. Если разбивать трансферт на куски, могут возникнуть ошибки статистического учета. У нас сумма многих статистических показателей по регионам не совпадает с данными по России в целом, например, по объему бытовых услуг населению. И это только один из примеров. Чем больше трансфертов, тем больше ошибок будет накапливаться. Лучше обрабатывать эти данные на верхнем уровне. Но это вопрос вторичный. Как говорил Михаил Жванецкий: "Трудно перестраиваться ничего не меняя, но мы будем".

За пенсионной реформой на самом деле нет ничего, кроме желания уменьшить трансферт федерального бюджета. Благо населения – в последнюю очередь. Пенсионная система, на мой взгляд, мигрирует в сторону советской. Если это так, то бюджет в своей власти может делать все, что угодно.

Наиболее показательна история с передачей накопительной части пенсии в 2014 году в солидарную систему. Все отговорки про необходимость навести порядок на рынке негосударственных пенсионных фондов – это просто удобный повод сэкономить средства федерального бюджета на трансферте ПФР. Сомневаюсь, что эти средства будут компенсированы. Боюсь, такой способ решения проблем пенсионной систем может понравиться, и накопительную часть просто ликвидируют. Это сильно напоминает историю с другим инструментом "накопления" – сталинскими облигациями госзайма на восстановление народного хозяйства. Хрущев тоже по просьбам населения отложил выплаты, которые начались только при Брежневе.

Новая пенсионная формула становится гораздо менее прозрачной. Сейчас вы знаете сумму годовых взносов, коэффициент дожития, можно посчитать размер страховой части пенсии, на который можете рассчитывать. Никаких тебе условных баллов из области виртуальной экономики. Стоимость этого балла определяет правительство, которое будет проводить индексацию, исходя из возможностей бюджета. А они, в свою очередь, определяются представлениями власти о приоритетах бюджетных расходов. Эта система ориентирована на непрозрачность".