2014: год большого секвестра

Москва. 24 октября. FINMARKET.RU - Россия тихонько вползает в кризис. "На следующий год наше везение закончится. Он, конечно, будет хуже, чем нынешний год, но лучше, чем 2015 год", - только таким образом смог выразить свой "оптимизм" глава Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев на круглом столе "Федеральный бюджет: очаги напряжения". Его поддержала директор Центра развития ВШЭ Наталья Акиндинова, процитировав слова бывшего премьера Виктора Черномырдина: "Мы еще так с вами будем жить, что наши дети и внуки завидовать нам станут".

Главная претензия экономистов: в основу бюджета на 2014 год заложены, мягко говоря, слишком оптимистичные, а говоря прямо - лживые прогнозы по экономическому росту, чиновники ждут, что в следующем году ВВП вырастет на целых 3%. Такого быть просто не может - рост будет или около 1%, или, как полагают пессимисты, его не будет вовсе. Если прогноз по росту не сбудется, не сбудутся и другие прогнозы: по налогам, сборам, тарифам и так далее. Бюджет придется резать весной следующего года, когда по итогам I квартала станет понятно, что никаких 3% роста не будет и в помине.

Наталья Акиндинова, директор Центра развития ВШЭ

"Проблемы с поступлением ненефтегазовых доходов могут быть еще более существенными, чем это ожидает правительство. Макроэкономический прогноз, положенный в основу расчета бюджетных показателей, до сих является достаточно оптимистичным – ожидается 3,1-3,3% роста ВВП. Это создает риск недобора запланированных доходов.

Слишком оптимистичен прогноз по выходу налогов из тени, особенно внутреннего НДС. Заложен налоговый маневр, призванный повысить величину нефтегазовых поступлений: сокращение экспортных пошлин в обмен на увеличение НДПИ. В этом случае повышается налоговая нагрузка на поставки на внутренний рынок, что создает риски снижения объемов реализации. Это может не дать ожидаемого повышения доходов бюджета и создать проблемы на внутреннем рынке нефтепродуктов.

Мировые энергетические агентства уже не ожидают роста цен на нефть, говорится о высокой вероятности ее снижения процентов на 20, в том числе за счет фактора сланцевой революции. Надо реально заниматься формированием ненефтегазовых источников бюджета. Наших накоплений в резервных фондах при устойчивом снижении цен на нефть хватит на год-два.

Я бы не согласилась, что бюджет рутинный. В нем только приоритеты остались прежние – оборона и безопасность, большие расходы на трансферт ПФР. Решение отказаться от перечисления накопительной части пенсии в НПФ только усугубляет долгосрочные проблемы в пенсионной системе.

При этом существенная структурная перестройка произошла внутри разделов. Приоритеты – расходы на выполнение указов президента; остальные подверглись секвестру на 5%, для автономных учреждений – на 2%. Когда увеличивается доля зарплаты за счет материально-технического обеспечения услуги, это создает опасность с точки зрения качества этих услуг. Особенно видна эта проблема в сфере образования.

При этом есть статьи расходов, защищенные в неявном виде: это и представительские расходы, и особенно расходы на осуществление всяких имиджевых мероприятий – Олимпиады, чемпионата мира по футболу. Там деньги никто не считает.

Похожая судьба будет у проектов, которые сейчас предполагается финансировать за счет ФНБ. Там уже сейчас рассматриваются сметы по 1 трлн руб. для высокоскоростной дороги Москва-Казань. Но при этом все уверены, что смета будет все время расти. Призывы руководства повышать эффективность за счет экономии были бы более действенными, если бы оно начало с себя.

В соответствии с бюджетным правилом расходы очередного года должны финансироваться в размере не меньшем, чем заложено на этот год в действующем бюджете без учета условно утвержденных расходов. То есть, секвестр может составить максимум 2,5% расходов. Но это касается 2015 года. Расходы первого года в уже утвержденном бюджете можно сократить только примерно на 200 млрд руб. резерва правительства на антикризисные меры, которые четко не расписываются при утверждении бюджета. Это происходит обычно при первой весенней правке действующего бюджета. В случае необходимости их могут направить на затыкание дыр".

Сергей Сильвестров, проректор Финансового университета при правительстве РФ

"Правительство подготовило бюджет экономии, определенного аскетизма, урезания расходной части. При этом бюджет составлен рутинно при небольших новациях. В прошлом году их было больше: бюджетное правило, предполагающее наполнение Резервного фонда к 2016 году до 7% ВВП. Проект бюджета на 2014-2016 годы на это уже не рассчитывает.

Остается сильная зависимость бюджета от цен на нефтяном рынке. Проблемы не меняются последнее десятилетие: от 45 до 50% доходной части бюджета формируется за счет нефтегазовых доходов. Стагнирует налоговая доходная часть за счет сокращения поступлений налога на прибыль. Внутренний спрос стимулирует только активность крупных государственных корпораций, расходы бюджета и потребление. В последний год все легло на плечи населения.

Средств на выполнение расходных обязательств бюджета все меньше. На социальные расходы деньги выискиваются, но на стимулирование экономики, развитие инфраструктурных секторов и даже на оборонку денег не хватает: часть обязательств перенесена за пределы трехлетки.

Немного снивелирован такой негативный момент как увеличение издержек из-за роста тарифов. Но и тут много вопросов: и наш и зарубежный опыт показывают – сегодня притормозили, завтра рывок.

До сих пор остро стоит вопрос внедрения программной базы бюджета. Программы есть, но они плохо стыкуются, всего комплекса программ до сих пор нет, много вопросов вызывает эффективность программ и возможность реализации их целевых установок.

Секвестр уже заложен в бюджет, но есть опасность, что в течение года понадобиться его повторить. Главная опасность связана с обслуживанием долга, который будет быстро расти. Его размер в оптимистические 15-17% ВВП затушевывает картину. Долги составляют почти 90% годовой доходной части бюджета. Внешняя задолженность корпоративного сектора составляет $700 млрд, из нее 40% приходится на госкорпорации.

Мы занимались изучением причин повторения долговых кризисов за последние 200 лет. Очевидных закономерностей нет, но зона риска возникает при превышении тела долга и расходов на его обслуживание к доходной части.

У нас есть проблема несбалансированности бюджетной системы: 1,3 трлн руб. – долги регионов федеральному бюджету, а в Конституционном суде примерно на такую же сумму находятся иски на нарушение федерального законодательства, касающегося межбюджетных отношений, и обязательств федерального бюджета по отношению к регионам.

Плюс утечка капитала и риск отрицательного сальдо платежного баланса. Вряд ли до 2020 года мы выйдем из этой ситуации".

Игорь Николаев, директор Института стратегического анализа ФБК

"Основные очаги напряжения бюджета связаны с тем, что он недостоверный по заложенным в основу формирования его доходов и расходов макроэкономическим показателям. Правительство рассчитывает на 3% роста ВВП. Это невероятный сценарий при сползании к концу 2013 года к 1%. При этом у Центрального банка в Основных направлениях кредитно-денежной политики, внесенных в Госдуму одновременно с проектом бюджета на 2014-2016 годы, содержится прогноз роста ВВП в 2014 году на 2%.

В бюджете заложено 396 млрд руб. доходов, обусловленных экономическим ростом. А по прогнозу ФБК у нас будут нулевые темпы роста, не исключено, что минус 2% ВВП. Это означает гарантированный недобор доходов федерального бюджета.

Многие скажут, что в этом году тоже было заложено 3,7% роста ВВП, их нет, но справляемся. Это произошло за счет лишних примерно 700 млрд руб., поступивших в бюджет из-за более высоких цен на нефть, чем те, которые были заложены в бюджете: не $97, а $107-108 за баррель. В следующем году она не будет на $10 дороже, чем заложено в бюджете.

По другим дополнительным доходам тоже все привязано к тому, что будет происходить в экономике. Доля расходов на здравоохранение даже номинально сокращается, говорят, это компенсируется за счет страховых денег (страховых взносов в фонды медицинского страхования – "Финмаркет"). Но если экономика будет расти медленнее, этих отчислений не будет. В 2008 году страховые отчисления в ОМС выросли на 22,4%, а в 2009 году всего на 0,6% в номинальном выражении, в реальном это было падение на 6-7%.

В проекте бюджета даже запланированы доходы от штрафов за нарушение миграционного законодательства - 3,4 млрд руб. Это выполнят. А 119 млрд руб. от утилизационного сбора на автомобили – это большой вопрос, что их получим. Такой рост рассчитан на увеличение продаж и производства автомобилей, сейчас идет снижение и того, и другого показателя. Здесь мы тоже наверняка не досчитаемся десятков миллиардов рублей".

Людмила Пронина, Российская академия народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ

"Доходы у нас преувеличены: рост налога на прибыль на 8% маловероятен. То же самое и по НДС: роста на 20% не будет. А это основные налоги.

Настораживает переориентация задач резервных фондов. 450 млрд руб. изымается на инфраструктурные проекты. А ведь целевая его установка – это покрытие дефицита Пенсионного фонда.

Во всех отраслях социальной сферы идет снижение расходов. В ЖКХ – на десятки миллиардов рублей. Смешно рассчитывать, что ЖКХ может развиваться без вмешательства федерального и региональных бюджетов. В 2014-2015 году не планируется повышение МРОТ. Не предусмотрена индексация публичных нормативных обязательств.

У нас абсолютное спокойствие в связи с ростом государственного и муниципального долга. Большие проблемы в прошлый кризис создал корпоративный внешний долг. Между тем, все затраты на социальную сферу – ЖКХ, образование, здравоохранение – в сумме примерно равны затратам на обслуживание госдолга.

Ни один из факторов, влияющих на перестройку экономики, не задействован. Расходы на инновации, на инвестиции в инфраструктуру сократились, то же самое - на малый бизнес, а правительство рассчитывало на него, как на ниточку, которая вытащит нас из кризиса. Малый бизнес массово закрывается, доходы от налоговых спецрежимов у регионов сократились.

Очень плохие прогнозы по местным бюджетам. Объем их расходных обязательств не снижается. Часть обязательств по общему образованию с 2014 года переброшена на региональный уровень, но с ними туда же отдали 10 п.п. НДФЛ: ранее 80% его поступало в бюджеты субъектов федерации, 20% - в местные, теперь последним осталось 10%. А на этот налог приходится более 80% доходов муниципальных бюджетов. Опять идут разговоры о реформе местного самоуправления. Мы можем его просто лишиться.

Недооценен в бюджете резерв от экономии бюджетов всех уровней из-за перехода на новую контрактную систему госзакупок. Только на федеральном уровне на этом можно было бы сэкономить 1 трлн руб."

Цитаты по выступлениям на круглом столе "Федеральный бюджет: очаги напряжения", Москва, РИА Новости, 24 октября 2013 года.