Правительство не может найти деньги на госпрограммы

Москва. 19 декабря. FINMARKET.RU - Подготовка государственных программ, на основе которых должно строиться все бюджетное планирование , продолжает буксовать. Их утверждение правительством вновь перенесено, теперь уже на конец января 2013 года. И, судя по всему, и тогда большая часть готова не будет. Эксперты видят причину в том, что власти пытаются "впихнуть" все задачи в жесткий бюджет. Нужно набраться смелости и отказаться от неприоритетных задач. Из 41 государственной программы, в которые должно было поместиться все, на что тратит деньги государство, и которые уже больше года пишут все министерства и ведомства, приняты только 9. Из них половина носит статус "условно-утвержденных" - финансирование под них не предусмотрено, следует из документов правительства, с которыми ознакомился "Финмаркет". И это при том, что, по плану властей, скоро без программ никто не сможет получить из бюджета ни копейки. В обиход финансистов вновь вернулись давно забытые "программы со звездочками" - те, которые приняли, но средства на них пока не нашли, но быть может, еще найдут. Министерство экономического развития по плану должно было согласовать часть программ до 1 июля, оставшуюся - до 1 августа. До конца года все госпрограммы должны были попасть в правительство и быть утверждены. Однако большая их часть все еще не готова. С 1 октября Минэкономразвития вынуждено еженедельно отчитываться перед аппаратом правительства о текущей работе, которая пока идет крайне медленным темпами. "Финмаркет" ознакомился с очередным отчетом ведомства. С приоритетами спешить некуда

• Еще в начале года правительство наметило приоритетные направления, по которым расходы должны быть сохранены в первую очередь. Условно все эти программы уже приняты, но по ним все еще остаются значительные недоделки:
• "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" и "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия" - единственные утверждены без нареканий.
• "Развитие здравоохранения" одобрена правительством в ноябре, но требуется уточнить целевые индикаторы и вновь представить в правительство.
• "Развитие образования" утверждена в ноябре, но без указания в тексте на приложение самой программы. То есть не утвержден конкретный текст.
• "Социальная поддержка граждан" одобрена в конце ноября, но сейчас она дорабатывается. Добавлено финансирование расходов регионов на оздоровление детей и предоставлению семейного капитала.
• "Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ" одобрена в ноябре, но утверждена без конкретного текста документа.
• "Культура России": проект госпрограммы "Развитие культуры и туризма" принят за основу, но саму программу надо доработать и объяснить правительству, на что Минкультуры просит деньги.
• "Охрана окружающей среды" в целом одобрена еще в октябре, но все еще не утверждена.
• "Развитие науки и технологий" в целом одобрена, но дорабатывается в вопросе финансирования научных исследований и разработок.
• "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" одобрена на заседании в декабре, но не с полным финансированием: многие задачи утверждены "со звездочками".
• Одобрены без претензий со стороны правительства "Развитие авиационной промышленности", "Развитие судостроительной промышленности" и "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности", но так и не утверждены.
• "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" утверждена, но без приложения, а значит и без текста госпрограммы.
• Обсуждение госпрограммы "Космическая деятельность" в назначенный срок не состоялось, хотя Минэкономразвития одобрило ее текст.
• "Развитие транспортной системы" в основном одобрена, но ведомствам поручено выделить больше денег на Северный Кавказ за счет других статей расходов.
• "Развитие лесного хозяйства" одобрена правительством, но Рослесхоз просит еще 53 млрд.руб. на приобретение специализированной противопожарной техники и оборудования, строительство лесосеменных центров, которые поручено найти до лета 2013 г.
• "Развитие Северо-кавказского федерального округа" утверждена с финансированием в 10 раз меньшим, чем планировалось. При этом только 10 % - бюджетные средства, а остальное - деньги госкомпаний, которые решили считать "внебюджетными источниками".

Остальное - не в этом году Не столь важным программам повезло и того меньше. Их не торопятся утверждать даже условно, а просто переносят все дальше и дальше сроки их утверждения. Часть таких "неприоритетных" госпрограмм все же принята, но не без оговорок:

• Программа "Доступная среда" закончится раньше, чем все остальные - уже в 2015 г. Проект утвердили в марте 2011 г., программа обновлена в ноябре.
• "Содействие занятости населения" утверждена без текста программы.
• Программа "Информационное общество" была утверждена в декабре, но текст не соответствует тому, что проходил согласование в Минэкономразвития.
• "Обеспечение обороноспособности страны" решили не мучить и перенести на 2015 г.

Но принятие большей части неприоритетных программ перенесено на следующий год. Тексты нужно внести в правительство до 20 января:

"Развитие пенсионной системы" (Минтруд)	Проект не согласован с исполнителями и не определены главные стратегические направления.
"Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" (МВД)	Привести сведения о финансировании в соответствии с ФЦП "Повышение безопасности дорожного движения"
"Защита населения и территорий от ЧС, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" (МЧС)	Стороны имеют много разногласий по поводу участников и исполнителей программы, а согласительного совещания в правительстве пока не проходило.
"Развитие физической культуры, спорта, туризма и повышение эффективности реализации молодежной политики" (Минспорт)	Уточняется состав исполнителей, перечень объектов, обоснование финансирования и индикаторов проекта.
"Противодействие незаконному обороту наркотиков" "(ФСКП)	Есть таблица разногласий с Минэкономразвития, требуется доработка показателей и комплекса антинаркотических мероприятий
"Развитие внешнеэкономической деятельности"	С ФТС есть таблица разногласий. Согласовывается с Минфином и Минпромторгом.
"Экономическое развитие и инновационная экономика"	Не согласована с Росстатом, Минфином и Минкомсвязью.
"Развитие рыбохозяйственного комплекса"	Перенесена из-за уточнения плана мероприятий и расчетов запрошенного финансирования.
"Воспроизводство и использование природных ресурсов"	Предварительно согласован, но возвращен в Минприроды для уточнения объемов финансирования.
"Энергоэффективность и развитие энергетики"	Меняются статьи расходов с учетом выделенных средств и оценка эффективности программы
"Обеспечение госбезопасности"	Требует доработки из-за предвыборных обещаний Путина и согласования со всеми органами, чего ФСБ не сделал до сих пор
"Региональная политика и федеративные отношения"	Не согласован и требует доработки в методологическом плане
"Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона"	До сих пор не согласована ведомствами: нужно расширить состав исполнителей, обосновать затраты и оценки ее эффективности. Она может быть принята еще позже - через 3 месяца после всех остальных программ.
"Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами"	Привести паспорта программы в надлежащий вид, согласовать с Минрегионом и доработать сам текст
"Управление федеральным имуществом"	Дорабатывается по замечаниям Минфина
"Управление госфинансами и госдолгом"	Уточнить формулировки и задачи, убрать повторяющиеся с другими программами мероприятия, доработать текст
"Развитие финансовых и страховых рынков, создание МФЦ"	Согласовать со всеми заинтересованными органами, привести в соответствие со Стратегиями развития рынков
"Внешнеполитическая деятельность"	Показатели одинаковы на протяжении всей программы, нужны корректировки текста
"Юстиция"	Необходимы пояснения необходимости дополнительных расходов, расчетов эффективности программы

Ответ на запрос "Финмаркета" из Департамента стратегического управления, государственных программ и инвестиционных проектов Минэкономразвития: "Работа над проектами государственных программ ведется давно и в настоящее время заключается в основном в межведомственном согласовании предварительно сформированных документов. В этой связи за месяц при активной позиции Аппарата правительства вполне реально подготовить и внести в согласованном виде в Правительство все предусмотренные к разработке к 20 января 2013 года проекты программ. Основными трудностями в подготовке госпрограмм являются включение в состав программ всех основных целевых характеристик развития секторов и отраслей экономики на долгосрочную перспективу, включения наряду с финансовоемкими мероприятиями всех мер и инструментов государственного регулирования. Кроме того, как правило, госпрограмма формируется большим составом соисполнителей и участников, что предполагает длительные процедуры межведомственного согласования". Ярослав Кузьминов, ректор Высшей школы экономики "Принятие госпрограмм - это очень важный шаг в увязке планирования с финансовыми ресурсами. До этого существовал отдельный текущий бюджет Минфина и федеральные целевые программы Минэкономики. Плюс некоторые ресурсы, обычно очень скромные, отправлялись на развитие. Такого рода система противоречит интересам развития, а нам надо достигать изменений во всех секторах, которыми занимается государство. Идея госпрограмм, предложенных Минфином, включить в них и расходы развития, и текущие расходы, и задачи и целевые установки качественного развития той или иной отрасли. У профильного ведомства появляется возможность перераспределять средства между текущими целями и инструментами развития, что принципиально важно для повышения эффективности использования средств. В целом я очень высокого мнения о такой стратегии развития самой по себе. Почему госпрограммы буксуют? Потому что та редакция бюджетного правила, которой добился Минфин, оставила государство с очень узким бюджетом. Той части, которую можно обратить в расходы, не хватает ни для одной из приоритетных госпрограмм: ни по здравоохранению, ни по транспорту, ни по космосу. Они даже если и приняты, то в очень странном виде - не подкреплены деньгами. Возникает дефицит, и правительство может сделать одно из двух - или ограничить задачи (а в тех условиях бюджетных ограничений речь может идти об отмене практически всех задач предвыборной программы Путина), или изменить бюджетное правило. Есть еще и третий - найти дополнительные источники финансирования, но дополнительные доходы накапливаются в конце года, например, из-за благоприятной конъюнктуры нефтегазовых рынков. И эти деньги могу пойти на покрытие задач в госпрограммах, но они далеко не эквивалентны запланированному бюджетному финансированию. Приведу пример: есть задача - пяти ведущим вузам войти в топ-100. Под нее запланированы средства только на один год, а на 2014-2015 годы там стоят "нули" - расчетные средства, не подтвержденные доходами бюджета. Очевидно, что правительство вернется и найдет эти деньги, но ведь руководители этих вузов должны заключать длинные контракты с руководителями исследовательских групп. Приглашать серьезных ученых, когда финансирование гарантировано лишь на год, более чем сомнительно. Совершенно непроработанным я считаю вопрос о региональных программах. Предполагается, что те инструменты поддержки, которые есть у министерства финансов, могут обеспечить достаточное финансирование регионов. У большинства экспертов это вызывает сомнения. Гораздо более эффективным представляется не сосредоточение всех денег в Минфине, а передача соответствующих средств профильным ведомствам - Минобру, Минтрансу. Только у отраслевых министерств есть возможность следить за тем, что делает регион в той или иной области. У Минфина такой возможности нет. На самом деле главная проблема - разрыв между планами правительства и их финансовым обеспечением. Пока этот разрыв не будет ликвидирован, мы будем видеть то, что сейчас видим, когда в правительстве постоянно откладывается утверждение госпрограмм. С другой стороны, нет даже стратегии правительства - основных направлений развития. Проблема не в команде, а в том, что нужно принять политическое решение по доходной базе. Команда премьера Медведева - это профессионалы. У меня нет никаких соображений, кем можно было заменить эту команду. Это одни из лучших специалистов в своем деле. Те ограничения, которые сейчас введены, они представляются большинству экспертов чересчур жесткими. Ограничение отчислений в Резервный фонд не в 7%, а в 5% ВВП, как это предлагал Минэкономики, было бы ключевым шагом. Необходимо соблюсти баланс между балансами развития и балансами резервирования. Если у тебя есть подушка безопасности, не развиваться еще более опасно. Сейчас вы уже видите замедление темпов роста экономики. Это одно из свидетельств того, что та модель экономики, при которой мы отказываемся от инвестирования сверхдоходов в инфраструктуру, транспорт, человеческий капитал, она ошибочна. В целом часть программ достаточно неплохая и хорошо проработана. Часть, на мой взгляд, нуждается в серьезной доработке. В первую очередь это программа космической отрасли и транспортная программа. По поводу последней неоднократно высказывались мнения, что акцент с дальних магистралей необходимо перенести на развитие пригородных дорог, которые позволят повысить экономическую активность крупных городов. Программы социального блока, здравоохранения, науки и технологий, образования неплохие. Они все равно нуждаются в совершенствовании, но основные направления этих программ, в целом верны и не вызывают сомнений. Возникает вопрос: можно ли вообще отказаться от каких-либо программ? Наиболее широко обсуждается госпрограмма вооружений. Речь идет не о том, что нужно от нее отказываться. Если мы хотим оставаться суверенной страной, то должны обеспечивать армию современной техникой. Другой вопрос - закупаем мы ее за рубежом или производим сами? Я уверен, что большинство наших граждан выберет второе. Тогда эту программу надо растягивать на 15 лет. Наша оборонная промышленность не готова сейчас к производству современного оружия. Нужно предварить эту программу развитием оборонной промышленности и науки, тем самым мы растягиваем реализацию самой программы и снимаем нагрузку на бюджет. Политического решения требует и вопрос сокращения госаппарата, в первую очередь, контрольно-надзорных его функций. Как президент сказал в послании, до 1 млн.человек занимается контролем и надзором. Еще одна проблема, которую часто обсуждают, это пенсии. Мы должны объяснить людям, что хорошую пенсию они получат только тогда, когда сами в нее будут вкладываться. Пока они этого не понимают, у нас никогда не будет нормальных пенсий с одной стороны, а с другой - налоговая нагрузка будет из-за пенсионной системы все возрастать и возрастать, пока все мы не начнем работать на пенсионеров". Евгений Гонтмахер, руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН "Каждое министерство традиционно отстаивает свои интересы и выбивает средства на свою программу. Речь идет, конечно, об очень больших суммах. Но ту функцию, которую должно выполнять правительство, оно как раз ее не выполняет. Оно должно выбирать приоритеты и быть выше, чем приоритеты ведомств. Правительство этой функции координирующей, обобщающей, не выполняет, потому что оно не решается кому-то отказать и кого-то раскритиковать. Это очень мощный дефект в управлении. Есть объявленные приоритеты, но в здравоохранении или науке это касается только части вопросов, например, Сколково. Я имею в виду приоритеты бюджета. Сейчас он построен по принципу "всем все дать": и зарплату бюджетникам повысить, и оборону укрепить, и правоохранительным органам дать огромные деньги. Появляются старые забытые госпрограммы "со звездочками". Министерство здравоохранения представило программу на 6 трлн руб., а возможность есть только 3 трлн руб. выделить. И эта госпрограмма принимается правительством с условием, что может быть когда-то найдутся дополнительные деньги. Я считаю, что это не тот метод, и это говорит прежде всего об отсутствии стратегии. Обратите внимание, что правительство до сих пор не утвердило основные направления своей деятельности, хотя должно было принять их в конце года. Сейчас это перенесено на следующий год".