Минфин придумал новые правила секвестра бюджета

Москва. 2 октября. FINMARKET.RU - Кроме главного инструмента борьбы с будущим кризисом - официального Резервного фонда, который со следующего года будет наполняться сверхдоходами от продажи пока еще дорогой нефти, - Минфин готовит запасной. Начиная с 2016 года в бюджете будет возможен автоматический секвестр - часть расходов, не отнесенных к разряду приоритетных, просто не будут финансироваться, если на это не будет денег.

• Бюджетное планирование становится все более долгосрочным - этого добивался российский Минфин. В 2010 году чиновники ведомства заставили правительство согласиться с тем, что после 2012 года все расходы бюджета будут "упакованы" в несколько десятков долгосрочных государственных программ, по которым ведомства и будут получать финансирование до 2020 года.
• Программы пока не приняты - правительство смогло утвердить всего три из 41.
• Сроки внедрения нового подхода уже дважды переносились из-за аппетитов различных ведомств, теперь речь идет о том, что "программным" бюджет станет только в 2014 году.

Но Минфин смотрит дальше в будущее. Уже сегодня ведомство хочет застраховать расходы бюджета от возможных колебаний конъюнктуры мировых рынков и создать подушку безопасности, которой правительство сможет воспользоваться в любой момент по собственному желанию.

В начале осени Минфин разослал ведомствам методические рекомендации по расчету стоимости государственных программ, за которые они будут отвечать. Фактически, Минфин спустил ведомствам так называемые "лимиты" - предельный объем средств на реализацию каждой госпрограммы.

"Финмаркету" удалось ознакомиться с этими расчетами и письмами Минфина нескольким ведомствам.

• Минфин направил погодовые расчеты суммы расходов по каждой программе до 2020 года включительно. Фактически, речь идет о разработке Минфином протобюджета до 2020 года.
• Суммарные расходы всех министерств и ведомств оказались на 14,2 трлн руб меньше, чем они могли бы рассчитывать, исходя из прогноза социально-экономического развития России до 2030 года, подготовленного Минэкономразвития. Такой запас прочности понадобится, если бюджет будет испытывать проблемы с доходами на протяжении предстоящих восьми лет.
• Бюджетный кодекс обязывает сохранять некоторое количество денег, выделенных под госпрограммы, нераспределенным. Фактически, это резерв правительства. Такие расходы называются "условно утвержденными".
• Объем этих резервов должен быть не менее 2,5% от расходов в первый год и не менее 5% от расходов второго года планового периода (речь идет о втором и последнем годах трехлетнего бюджета).
• Таким образом, в 2020 году, до которого рассчитывается большинство госпрограмм, величина таких безадресных обязательств, по логике Минфина, не может быть меньше 17,5% от бюджетных расходов. Таким образом и будет сформирован "резерв" в 14,2 трлн руб.
• По расчетам Минфина, к 2020 году моно будет отрезать от бюджета не менее 4,2 трлн руб или 3,1% ВВП. Правда, такой величины секвестр достигнет только в том случае, если бюджетные проблемы будут не отпускать правительство все эти годы.

Инициатива Минфина по созданию такого страхового механизма можно легко объяснить. Достаточно нескольких "тучных лет" дорогой нефти, чтобы российские чиновники потеряли связь с реальностью и раздули расходы бюджета до небес.

В 2011 году, например, когда правительство утвердило перечень из 41 госпрограммы, министерства и ведомства запросили для их реализации на 500 млрд руб. больше, чем это было запланировано в бюджете на 2012 год, и на 1,6 трлн больше расходов 2013 года.

Так что соломка, подстеленная Минфином под бюджет, может пригодиться, если вдруг дела в мировой экономике пойдут не очень. Она позволит не вдаваясь в лишние споры сокращать расходы бюджета в случае необходимости.

Эксперты по-разному восприняли идею Минфина. Некоторые из них считают, что задаваемые рамки слишком жесткие, а размер резервов может оказаться чрезмерным.

Елена Пенухина, Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП)

"Нераспределенные обязательства - это обеспечение стабильности будущего бюджета, несмотря на вновь возникающие обязательства. Чем дальше вперед, тем больше вероятность, что такие обязательства возникнут: поручения президента, премьера, новые обстоятельства.

Но если что, именно нераспределенные расходы будут в первую очередь срезаны, как еще не возникшие. Это гарантия для инвесторов, что раздувания госрасходов не будет.

Естественно, что каждый год нераспределенный лимит будет уменьшаться, постепенно распределяться между ведомствами".

Андрей Чернявский, Центр развития ВШЭ

"Почти весь бюджет должен пойти через госпрограммы. Составляются они сейчас минимум до 2020 года. Бюджетное правило теоретически позволяет, как минимум, не увеличивать расходы на очередной финансовый год по сравнению с той суммой, которая была заложена на него в бюджете текущего года, и даже позволяет снизить их на сумму условно утвержденных расходов.

Но 17,5% - это конечно, многовато. Это не положение Бюджетного кодекса. Это просто ведомственное пожелание к разработчикам госпрограмм.

Пока этот пункт бюджетного правила работает на то, чтобы расходы на ближайшие два года не были сильно урезаны по сравнению с тем, что на них предусмотрено в бюджете на 2012-2014 годы. Если бы считать по бюджетному правилу, исходя из средней цены на нефть за последние пять лет, то расходы 2013 и 2014 годов нужно были бы уменьшить очень существенно. Однако правило принималось в том числе и для того, чтобы расходы не могли слишком быстро падать, если цена на нефть за расчетный период окажется меньше той, которая ранее закладывалась в макропрогноз.

У нас закон о бюджете принимается на три года, и это тоже не мало. Все остальное - проектировки, которые могут меняться. Практика показывает, что важно то, что принимается на будущий год. Остальное можно поменять".

Евсей Гурвич, научный руководитель Экономической экспертной группы

"У нас 2013-2014 годы - переходный период. Для них в законе о бюджете на 2012-2014 годы были уже утверждены расходы.

Если бы сейчас формально применили правило [бюджетное правило - ограничение использования доходов от дорогой нефти на текущие расходы] к 2013-2014 годам, то пришлось бы снижать расходы, отказываться от уже принятых обязательств. Правительство считает, что не должно отказываться от обещанных расходов. Это подрывает стабильность. С 2015 года бюджетное правило начинает действовать в полном объеме.

Но условно утвержденные расходы не расписаны по статьям. Это еще не принятые обязательства, никому не обещанные.

Правила долгосрочного бюджетного планирования должны быть описаны в бюджетной стратегии, которая еще только составляется. Нельзя выхватить один элемент бюджетной стратегии, нужно обсуждать всю конструкцию в целом".

Владимир Шишов, Центр исследования бюджетных отношений

"Условно утвержденные расходы - для Минфина резерв, в том числе и для того, чтобы, в случае необходимости, можно было на их объем расходы сократить. Но при столь долгосрочном планировании, как при госпрограммировании, я бы не суммировал 2,5%. 17,5% - это очень большая доля неопределенности. Важно, чтобы эти деньги были "подкрашены" - на что и кому они идут.

У нас по факту есть профанация даже трехлетки: мы планируем, а на следующий год пересматриваем. Фактически, у нас до сих пор существует однолетнее планирование.

По объемам финансирования госпрограмм разногласий между Минфином и Минэкономразвития, практически, нет. Остались самые сложные вещи - целеполагание, показатели, меры регулирования, оценка эффективности программ. Главным распорядителям приходится бороться с разным толкованием этих терминов чиновниками Минэкономразвития и Минфином.

Оценки качества исполнения ФЦП пока нет. По факту, действующие программы в основной своей массе продлеваются".

Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов

"Переход на программный бюджет происходит методом проб и ошибок в поиске реальных долей, которые могут закладываться или недозакладываться в госрасходы. Предугадать, какими должны быть неутвержденные расходы в 2020 году, сейчас невозможно. Наверняка, эта доля должна быть найдена методом проб и ошибок. Предлагаемые Минфином рамки - слишком жесткие. Опыт прошлых лет говорит о том, что бюджет может измениться очень значительно.

С другой стороны, некую жесткость вводить надо. Все привыкли, что можно легко варьировать бюджетные расходы. Эти правила вводятся Минфином как раз для того, чтобы ограничивать возможности министерств и ведомств добиваться переброски средств: есть лимиты - давайте в их рамках двигаться. Естественно, если надо будет решить какой-то важный вопрос на политически высоком уровне, то от этого правила также легко откажутся, как его вводят.

Механизм стыковки госпрограмм с бюджетным процессом пока не ясен. Бюджет у нас формируется методом скользящего планирования, когда каждый год мы принимаем обязательства на ближайший плановый период. А госпрограммы планируется принимать по методу ступенчатого планирования, когда по завершении они будут обновляться на новые, также долгосрочные.

Они не будут пересматриваться каждый год с удлинением горизонта планирования. Это сочетание скользящего и ступенчатого планирования в какой-то момент может дать сбой. Можно предположить, что года через три-четыре, когда ситуация будет развиваться совсем в другом направлении, возникнет необходимость пересмотра какой-то госпрограммы, а бюджетные правила не позволят этого сделать.

Странно пересматривать госпрограммы ежегодно или на несколько лет. Логичнее было бы принимать их заново на долгосрочную перспективу. Но как этот механизм заработает, не понятно. Возможно, было бы рациональнее при составлении госпрограмм тоже выделять в них некие базовые объемы финансирования с достижением базовых показателей и условно утвержденные расходы, которые могут быть профинансированы, если экономическая ситуация будет позволять".